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1913年袁世凯向五国银行团借巨款,为何要用盐税作抵押?

时间:2021-04-02 00:00:00|来源:|编辑:网络|点击:

大自然广袤而富饶的山川林海,蕴藏着盐、铁等人类赖以为生的宝贵资源。对于它们的开发和利用,历来都是一个事关国计民生的战略问题。

夏商周三代实行宗法分封制,统治者将土地和人民分封给自己的子弟、同宗或功臣,让他们到各地去作诸侯,各自为政。然而即便如此,山海池泽之利仍然由天子与各级贵族及庶民共享,而不专属于私人。史载周厉王在位期间曾实行“专利”政策,即以国家名义垄断山林川泽之利,不准国人进入谋生。

春秋时期,齐国鱼盐铜铁资源丰富,管仲因地制宜,向齐桓公提出了“官山海”之策,即由国家对盐、铁等重要资源实施垄断经营。具体而言,政府将盐铁的生产权放给私人, 但他们生产的盐铁,全部由政府收购;再由政府向外销售,政府控制流通环节并制定销售价格。这就是历史上著名的“直接专卖制”。为齐国迅速带来了财富,使其成为春秋时期最富庶的国家,并开启了中国盐铁官营制度的历史先河,管仲也因此被后世尊称为“盐宗”。

到了战国时期,由于频繁的兼并战争,各诸侯国在盐业管理上出现松弛局面,造就了许多以盐致富的商人,如魏国商人猗顿就因贩卖河东池盐发了大财。不过, 这种局面在秦国率先有了改变。面对战国时代诸强并峙、战争迭起的严重形势,商鞅在秦国实行变法,实施“农战”政策。为了使人民安心于农,商鞅主张“壹山泽”, 即由国家垄断山泽资源,使农村人口除努力耕织外,再无其他生活出路。对于既关系国计民生又可获暴利的行业,如盐铁等产品,从生产到流通则全都由国家严格控制,因而可称之为“完全专卖制”,为秦国开辟了大宗财源,秦国魔术般地成为诸侯国中的最强者,并为日后统一中国奠定了基础。

在管仲、商鞅之后, 西汉武帝时期又出现了一位大理财家桑弘羊。汉武帝为筹集对匈奴作战的军需和应对财政困乏,任命桑弘羊进行了一系列经济改革,其中最主要的一项就是盐铁官营。即在专卖中,盐允许民制,相当于管仲之法:招募平民煮盐,官府提供铁锅,盐煮出来后,政府全部收购。铁由政府直接掌握生产过程,相当于商鞅之法:铁矿的开采、冶炼和铁器的铸造,由官府指定犯罪之人做苦工,并征发一部分民工从事生产和运输;生产出来的铁器归官府所有,由官府运销, 任何人都不得私自制铁。桑弘羊推行的盐铁官营,增加了政府收入,有效支援了武帝时期旷日持久的对匈奴的战争,并从经济上遏止了富商大贾和豪强势力的发展,加强了中央集权。不过,盐铁官营政策,排斥打击了民营商业,利权独断,背后的受益者是那些富商大贾、地方豪强。

东汉光武帝刘秀以“柔道治天下”,废除食盐专卖法,任民制盐,自由贩运,官征其税,所以被称作“就场征税制”。此后,除明帝时曾一度恢复盐铁官营外,整个东汉基本上以征税为手段。三国时期,基于争霸的需要,魏蜀吴三国均实行专卖制。两晋南北朝时期,盐业有时实行征税,有时实行专卖。而从隋文帝开皇三年到唐玄宗开元时期,在长达100多年的时间里,政府则完全放开盐禁,任民经营,且免除征税。但安史之乱后,政府财政陷入困境,盐业官营又重新实行。

五代十国时期,盐业政策虽然形式多样,却大都是东汉就场专卖制的翻版。北宋建立之初,基本上取法桑弘羊的官营垄断政策。到了宋太宗时期,逐渐改为官收商销政策。后来,北方用兵抗辽, 推行“折中法”:令商人输纳粮草至边塞,计其代价,发给“盐引”;商人拿“盐引”到京师,再由政府移交盐场;商人去盐场领盐、运销。后来,又将“折中法”中的输纳粮草改为由商人用现钱买取,故名“盐钞”。南宋、元朝沿用北宋盐法不变,且更加严密、完备。但是到了元代后期,盐政日趋紊乱,军人违禁贩运,权贵托名买引,致使官盐价贵,引发淮南盐贩张士诚、浙江盐贩方国珍的武装起义, 元朝遂亡。

明朝立国之初,为了给边关提供足够军需,朱元璋仿效北宋“折中法”,实行“开中制”,让商人们向各边镇以缴纳财物的方式换取贩卖官盐的“盐引”,由此产生了风靡中国商界数百年的“晋商”。

明代中叶以后,由于政府滥发盐引,权贵专擅盐利,导致官盐壅塞,私盐盛行。明神宗万历四十五年 (1617),户部尚书李汝华和两淮盐政大臣袁世振等人推行“纲法”,实行民制、商收、商运、商销。从此, 官不收盐,收买、运销之权悉归于商人,又称“商专卖制”。官督商销、权力寻租的红顶商人时代由此开启。

清初大体上沿袭了明代的“商专卖制”,不过还有突出一个特点是实行“总商”制,即政府选择家道殷实、资本雄厚者为“总商”,代替向盐商征收盐课。由此少数总商逐渐垄断了食盐流通,形成一个富裕而显赫的社会阶层。其中,以两淮盐商最具代表性。两淮盐商最初由山西、陕西的盐商为主导,自康乾以后,徽商进入鼎盛局面并超越晋商。

由于盐商要向政府缴纳巨额的盐课,而且每遇重大军需、庆典、赈务、工程, 还要捐输巨额银两。清代中叶之后,盐商报效、捐助的压力渐渐增大,再加上自己生活豪奢,很多盐商逐渐入不敷出。为了克服这一危机,盐商只能不断抬高盐价,结果民怨沸腾、私盐盛行、官盐滞销,直接影响政府的财政收入。

咸丰、同治时期, 曾国藩、李鸿章等人倡导的盐法改革,以大商排斥散商,重掌垄断,以确保盐税。但直至清朝覆亡, 也未能做出实质性的变革。

民国初期继续实行官督商销制,由于军阀混战,省自为政,盐政更趋混乱。1913年,袁世凯为筹集经费剿灭南方革命势力,向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款2500万英镑,以盐税为抵押,由外国人参加盐税征收,各产盐区设稽核分所,盐区的盐纳税后,进款存于指定银行,不得擅自提用,由此,中国盐政受外国人控制。

直至1927年,南京国民政府成立,才将这一主权收回。在国民党统治期间,一个标志性的事件就是1931年公布的《盐法》,这是中国有史以来第一部对盐政进行全面规范的法律,该法律明确规定:盐就场征税,任人民自由买卖,无论何人,不得垄断。然而,由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕的联系,故而盐政之弊一如既往。

总之,盐铁官营的奥妙在于利用垄断而独掌利权,政府通过盐铁的垄断性运营,“寓税于价”,隐蔽而巧妙地获取了巨额财政收入,故而成为历代王朝解决财政危机的一大法宝。

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